Les débats sur le climat sont forcément complexes : y a-t-il convergence ou opposition entre économie, économies d’énergie, emploi et maîtrise des changements climatiques ? Dans la négociation internationale en cours, quels sont les atouts et les handicaps des uns et des autres ? Quelles opportunités et quels risques ? Quelle répartition des bénéfices et des coûts, chez nous et avec nos partenaires ? Les citoyens dans les différents pays ont-ils la même perception que les autorités ? les experts ? les entreprises ?
Les questions les plus légitimes se heurtent souvent à des obstacles qui résultent en fait du langage choisi : s’ils sont exprimés en « pourcentages de réduction des émissions », les objectifs de maîtrise des gaz à effet de serre véhiculent pour beaucoup l’idée de « décroissance » qui est largement rejetée par les pays du Sud (de même, en France, l’idée que la croissance est une condition de la compétitivité et du plein emploi reste-t-elle majoritaire face aux propositions d’une « croissance faible mais plus riche en emplois »). Les objectifs exprimés en évolution de la consommation d’énergie soulèvent en plus des questions comme « énergies finales ou primaires ? » ou « décarbonées ou non ? ». Les objectifs exprimés en « part des renouvelables » posent eux aussi des problèmes de nomenclature redoutables : quid des biocarburants ? de la chaleur utilisée directement ou collectée par les pompes à chaleur ? de la conservation de l’énergie ?
Les paramètres utilisés dans la négociation internationale sur le climat doivent de surcroît faciliter la recherche de convergences, d’efficacité sociale et économique et de réduction des inéquités à l’intérieur de chaque pays et entre les différents pays : quels transferts d’activité ou de richesse veut-on soit promouvoir, soit empêcher ? La prolongation de la crise et les retournements actuels de la géopolitique de l’énergie sont-ils pris en compte ? On ne surmontera cette complexité que si l’on arrive à mettre en avant les éléments les plus carrés, la simplification étant essentielle ici aussi.
1990, année de référence certes, mais pilotage sur quels ratios ?
La règle adoptée à Rio de prendre pour référence les « émissions anthropiques de 1990 » fait-elle difficulté ? A mon avis, chercher à changer cette référence entraînerait plus d’inconvénients que d’avantages. Bien sûr, elle crédite les anciens pays soviétiques d’une base de départ confortable : on a beaucoup parlé de « l’air chaud » russe mais après tout il y avait aussi la RDA, les pays baltes et l’Europe centrale, sans oublier les pays dont l’électricité était alors encore massivement produite à partir de charbon. Le choix de cette référence ne fait en réalité problème que si on en dérive des objectifs uniformes en ignorant les différences fortes des démographies ou les besoins de croissance économique. On sait que l’évolution de la population est assez contrastée même à l’intérieur de l’Europe. On sait aussi que le prix de l’option « augmenter de 1 % la part de telle énergie » change radicalement s’il s’agit de décider une capacité nouvelle ou s’il faut commencer par payer les coûts sociaux et économiques de l’arrêt ou de la mise sous cocon d’une exploitation déjà en service – mine, barrage ou centrale électrique –, bref selon que la perspective est la croissance ou la décroissance. Le pouvoir d’achat des ménages, la compétitivité des entreprises et la résorption du chômage sont des enjeux graves y compris dans un pays développé comme le nôtre, d’autant que la crise déclenchée en 2008 y a des conséquences plus durables qu’ailleurs.
Mais on doit pouvoir résoudre la difficulté d’expression des objectifs sans abandonner la référence à 1990 : rien n’interdit d’exprimer le besoin de convergence en regardant les différenciations nécessaires selon les situations de départ et les trajectoires. Après tout, c’était déjà ce que faisait le « burden sharing » de Kyoto entre les pays de la Communauté européenne d’alors, certes de manière trop peu explicite mais en partant bien des projections démographiques et économiques, avec une forte différenciation entre des hausses des émissions (Espagne, Portugal…) et des baisses (Allemagne, Royaume-Uni…). [Cf. par exemple Conseil Env. mars 1997, pp. 5-10]. Il me semble urgent de reprendre des langages qui expriment les situations actuelles et les objectifs en ratios en tonnes de gaz à effet de serre par habitant (ou en ratios par unité de PIB). Ceci pourrait être proposé à la fois dans la négociation des limites et dans l’évolution du système MRV (Monitoring Reporting Verification), mais aussi faire sans attendre l’objet d’une initiative de reporting d’abord nationale, gouvernementale ou non, académique, portée par le CESE, par les organismes publics ou non qui constituent et diffusent des bases de données…
Trois chantiers à reprendre : empreinte carbone, ETS, stockage géologique du CO2
Il faut également maîtriser le risque de délocalisation des activités industrielles entraîné par les actions de lutte contre les changements climatiques. Dans un rapport de décembre 2013 qui n’a pas assez retenu l’attention, la Cour des comptes recommandait notamment de privilégier l’objectif de réduire « l’empreinte carbone » sans se limiter à l’expression en « réduction des émissions nationales ». Il serait important de mobiliser autour de cette démarche, qui sera une composante des progrès à consolider dans la COP20 à Lima puis dans la COP21 au Bourget en 2015 : même si les obligations fortes seront sans doute axées sur les émissions plus que sur l’empreinte carbone, il faudra sur ce point également mettre l’accent sur le reporting et la transparence et expliciter l’impact des politiques proposées sur les importations et exportations de toute nature, énergies et services énergétiques certes mais aussi plus largement technologies, produits industriels et agricoles…
Force est enfin de rappeler, parce qu’ils sont au premier rang des questions sur lesquelles le retour d’expérience critique sera essentiel pour la négociation, les dossiers de l’ETS (European Union Emissions Trading Scheme) et du CCS (Carbon Capture and Storage), deux insuccès européens douloureux. Ils se situent dans des champs distincts mais les deux sont à débloquer, pour des raisons différentes, sans créer de préalables. Des propositions ont été présentées en particulier en France pour une remise en état de marche de l’ETS ; elles devraient permettre d’avancer en temps utile pour la COP21. En revanche, c’est à partir de l’expérience étrangère qu’il faut examiner les initiatives possibles pour relancer le dossier du CCS sans s’arrêter aux échecs tactiques français ou européens des 5 dernières années.
Pour une règle commune sur les centrales thermiques nouvelles
Pour ma part, je recommande en outre de donner une bonne place dans l’agenda de la préparation de la COP21 à l’idée de fixer des objectifs de limitation des émissions de CO2 pour les centrales thermiques nouvelles utilisant du charbon, du pétrole ou du gaz. Réglementer les installations nouvelles est une approche classique dans l’UE pour les polluants classiques (directive Grandes Installations de Combustion) mais cette évolution ne serait-elle pas aujourd’hui acceptable par les USA (cf. projet d’utilisation du Clean Air Act) et par la Chine, une règle commune pour les usines nouvelles faisant plus aisément consensus que le cas des unités déjà en service ? Cette évolution ne serait-elle pas cohérente avec les lignes directrices de la BEI voire aussi soutenable par les ONG (cf. par exemple les débats en cours à l’OCDE, plusieurs ONG ayant certes à ce stade des réserves sur l’utilisation des énergies fossiles et sur le stockage du CO2) ? Si elle était correctement affirmée au niveau international, une règle de principe de ce type ne dispenserait naturellement pas l’Union européenne de mener à bien les actions nécessaires à l’égard de l’ETS ; elle ne serait pas non plus contradictoire avec les réglementations, taxes et incitations appliquées ou envisagées nationalement ou régionalement pour les centrales thermiques existantes et pour les autres sources fixes ou mobiles.
Le besoin mondial de développement conduira longtemps à valoriser lorsque ce sera possible correctement les importantes réserves – conventionnelles ou non – de gaz et de pétrole et, au moins en partie, de lignite et de charbon, ce qui rend assez rationnel d’adopter pour règle commune que les centrales thermiques nouvelles soient dorénavant conçues avec les options fortes de prévention des rejets de gaz à effet de serre. Ceci impliquerait bien entendu des initiatives simultanées sur le développement et le transfert de technologies mais aussi la formation des jeunes, dans tous les domaines du stockage géologique du CO2, de son économie et de sa sécurité.
Bref, tous les pays abordent cette nouvelle étape avec plus de degrés de liberté qu’on ne croit. Mais aussi avec pour certains les graves handicaps d’économies en crise et d’une accumulation de représentations étranges sur les coûts (pour qui ?) et les bénéfices (pour qui ?) des différentes formes d’action et d’inaction. Nous avons trop négligé d’expliciter les effets redistributifs des politiques en débat et d’identifier assez clairement les gagnants et les perdants, entre pays mais aussi entre secteurs industriels, collectivités, catégories de consommateurs, d’agriculteurs et de contribuables : il faudra y revenir dans les prochaines semaines dès lors que mieux appréhender cette dimension sera important pour comprendre les positions défendues ou à défendre dans la négociation internationale.
Finalement, ici aussi, il est urgent d’aider chacun à former son propre jugement, pour reprendre une formule de Thomas Jefferson qui peut constituer une bonne feuille de route.
Philippe Vesseron
